ARTICLE – Les lignes directrices de gestion dans la fonction publique hospitalière : quèsaco ?

ARTICLE – Les lignes directrices de gestion dans la fonction publique hospitalière : quèsaco ?

 

ARTICLE – Les lignes directrices de gestion dans la fonction publique hospitalière : quèsaco ?

 

Mélissa MASUREL, Juriste Consultante au Centre de Droit JuriSanté du CNEH

 

L’article 30 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a introduit, au sein des trois titres du statut de la fonction publique, un nouveau chapitre intitulé « Lignes directrices de gestion ». Le décret d’application[1] relatif à ce dispositif a été publié au journal officiel du 1er décembre 2019 ; il s’agit du premier décret pris en application d’une mesure de la loi de transformation de la fonction publique.

Ces deux textes combinés permettent-ils d’y voir plus clair sur le contenu et les objectifs de ces nouvelles règles à édicter en matière de gestion des ressources humaines ?

 

L’objectif des lignes directrices de gestion

Pour la fonction publique hospitalière, cette notion est définie à l’article 26 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986. Tous les établissements relevant du statut de la fonction publique hospitalière sont concernés par l’édiction de ces lignes directrices de gestion, peu important la taille de l’établissement. Jusqu’alors, aucune obligation légale ou règlementaire ne pesait sur les établissements de santé concernant l’élaboration et le suivi d’un projet stratégique en matière de ressources humaines. Alors, pour quelles raisons ce dispositif a t-il été institué ?

Au sein de l’exposé des motifs, rattaché au dossier législatif de la loi, il est précisé que « des lignes directrices de gestion seront établies, après avis du nouveau comité social, pour garantir la transparence sur les orientations et les priorités en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours professionnels ».

Les établissements de santé connaissent actuellement des difficultés d’attractivité médicale et non médicale ; l’idée est d’adopter une ligne de conduite qui permette une vision à plus long terme. Au-delà de ce contexte, ces sujets font aujourd’hui écho au domaine de compétences des commissions administratives paritaires (CAP). Ainsi, la mise en place de ces lignes directrices n’est pas sans lien avec la réforme entreprise autour de ces commissions, qui a pour objectif de recentrer leur rôle sur « la prévention, le traitement et l’accompagnement des situations individuelles les plus complexes »[2].

Au regard de la loi n°2019-828, les CAP ne sont plus compétentes à compter du 1er janvier 2020 pour examiner les décisions individuelles en matière de mobilité, ainsi que pour les décisions individuelles applicables à partir du 1er janvier 2021 en matière de promotion. Ainsi, pour ces décisions, il ne sera plus nécessaire de soumettre à l’avis de la CAP compétente les tableaux d’avancement. Les décisions en matière de promotion, qui prendront effet au 1er janvier 2021, seront prises en lien avec les lignes directrices de gestion qui seront édictées au sein de l’établissement. La règlementation ne lui impose plus la saisine d’une instance paritaire en la matière ; c’est toute une procédure qui change ! La conséquence est qu’il convient de rédiger et d’acter ces lignes directrices de gestion dès l’année 2020, étant donné la date d’entrée en vigueur de la mesure.

 

Un projet stratégique et opérationnel relatif aux ressources humaines

Tous les professionnels de l’établissement vont être concernés par ces lignes directrices de gestion, sauf les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs de soins. Pour ces professionnels, c’est le directeur général du Centre National de gestion (CNG) qui est compétent pour arrêter les lignes directrices de gestion qui leur seront applicables[3].

L’article 26 de la loi n°86-33 précise que ces lignes directrices de gestion :

  • Déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines […] notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ;
  • Fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours, sans préjudice du pouvoir d’appréciation de l’autorité investie du pouvoir de nomination en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général.

Le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 complète la loi en précisant le contenu attendu.

L’article 21 du décret précise tout d’abord que les lignes directrices « peuvent être établies de manière commune ou distincte ». Les deux objectifs de ce projet (cités ci-dessus) peuvent donc faire l’objet de décisions distinctes si l’établissement le souhaite. Les lignes directrices de gestion sont élaborées pour plusieurs années et au maximum pour cinq ans[4]. Il sera possible de réviser le contenu en cours de période. En revanche et tout comme le projet initial, il conviendra de soumettre le projet de révision au comité social d’établissement pour avis[5].

Par ailleurs, les établissements peuvent poser des orientations propres prenant en compte leurs particularités internes de fonctionnement, car les mesures édictées peuvent être « propres à certaines missions, certaines structures internes ou certains corps ou ensemble de corps ».[6]

 

Une stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines

Le décret du 29 novembre 2019 précise qu’il s’agit ici de définir « les enjeux et les objectifs de la politique de ressources humaines à conduire au sein de l’établissement, compte tenu des missions qui lui sont confiées, notamment dans le cadre de la mise en œuvre du projet médical et soignant et de son insertion territoriale et des politiques publiques qu’il met en œuvre ».

Ce volet des lignes directrices de gestion sera donc à croiser avec le projet médical et soignant, mais aussi avec le projet d’établissement. Les projets portés par l’établissement se traduiront ici avec les conséquences qu’ils génèrent sur les ressources humaines. La dimension territoriale est aussi évoquée ; la mutualisation en matière de ressources humaines n’est pas obligatoire aujourd’hui au sein des groupements hospitaliers de territoire (GHT) mais peut être un chantier volontairement engagé par les établissements parties.

D’autant plus qu’il est possible d’accès la stratégie pluriannuelle « sur l’accompagnement du développement des coopérations professionnelles, la diversification des modes d’exercice et l’évolution des organisations de travail ». Ces thématiques sont d’actualité avec le plan Ma Santé 2022 qui tend notamment vers le développement des compétences (auxiliaires médicaux exerçant en pratique avancée) et la coopération (protocoles de coopération, lien ville-hôpital, …)[7].

Par ailleurs, on retrouve ces idées plus loin dans le décret de novembre puisqu’en matière de recrutement, les lignes directrices de gestion viseront en outre « à favoriser, notamment, l’adaptation des compétences aux évolutions des missions et des métiers, la diversité des profils et des parcours professionnels et l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes »[8].

 

*Sur les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours :

Sur ce second volet, l’autorité investie du pouvoir de nomination devra fixer deux éléments :

  • « Les orientations et les critères généraux à prendre en compte pour les promotions de corps et de grade réalisées par la voie du choix ;
  • Les mesures favorisant l’évolution professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités supérieures. »

Aujourd’hui, ce sont principalement les critères locaux qui déterminent les orientations en matière de promotion. Généralement, il s’agit de critères comme l’ancienneté dans la fonction publique, dans l’établissement, les dernières notes, l’appréciation de la valeur professionnelle, …. Ils permettent de sélectionner les futurs promus parmi tous ceux qui répondent aux conditions d’avancement.

Les choses évoluent en la matière ; la notation sera supprimée dans la fonction publique hospitalière[9] d’ici 2021, il convient alors de repenser ces critères par rapport aux évolutions que connaît actuellement le système de santé. Sur ce sujet et afin de décliner notamment les objectifs du plan « Ma santé 2022 » sur la reconnaissance collective et individuelle des professionnels, un groupe de travail a été mis en place au niveau de la DGOS[10]. Ces professionnels travailleront notamment sur la suppression de la notation et son remplacement par un entretien professionnel afin de soumettre des propositions.

Demain, les établissements devront édicter clairement et en toute transparence les critères généraux qui seront pris en compte lors des promotions au choix au grade supérieur, ainsi que pour les promotions internes (changement de corps). Le fait d’édicter des critères généraux ne les rend pas absolues puisque la loi précise bien que leur application se fait « sans préjudice du pouvoir d’appréciation de l’autorité investie du pouvoir de nomination en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général ». En contrepartie, à compter de 2021, les agents pourront demander à un représentant désigné par l’organisation syndicale représentative de leur choix de les assister dans l’exercice des recours administratifs contre les décisions individuelles défavorables les concernant en matière de promotion[11] (avancement de grade ou promotion interne via la liste d’aptitude).

Le décret poursuit en indiquant que les lignes directrices de gestion devront « préciser les modalités de prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents, notamment à travers :

– la diversité du parcours et des fonctions exercées,

-les formations suivies,

-les conditions particulières d’exercice, attestant de l’engagement professionnel, de la capacité d’adaptation et, le cas échéant, de l’aptitude à l’encadrement d’équipes.

Ces modalités permettent de prendre en compte les activités professionnelles exercées par les agents, y compris celles intervenant dans le cadre d’une activité syndicale et celles exercées à l’extérieur de l’administration d’origine, dans une autre administration mentionnée à l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, dans le secteur privé ou dans une organisation européenne ou internationale ».

Il est aussi tenu compte de la situation respective des femmes et des hommes dans le cadre des lignes directrices de gestion car elles visent à « assurer l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures de promotion »[12]. Désormais, les tableaux annuels d’avancement devront préciser « la part respective des femmes et des hommes dans le vivier des agents promouvables et celle parmi les agents inscrits à ce tableau qui sont susceptibles d’être promus en exécution de celui-ci »[13].

 

La procédure à respecter concernant l’édiction de ces lignes directrices de gestion

Sur le sujet, un travail sera nécessaire en 2020 au niveau des établissements afin de tenir le calendrier. Au regard de l’ampleur du travail à accomplir, il peut apparaître opportun de mettre en place des groupes de travail au sein de l’établissement afin de faire collaborer les agents à l’élaboration des lignes directrices de gestion de l’établissement.

En tout état de cause, ces dernières seront édictées par l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN). Toutefois, avant d’être fixées au sein d’une décision, il convient de soumettre pour avis le(s) projet(s) au comité social d’établissement (CSE), instance qui a vocation à remplacer l’actuel comité technique d’établissement (CTE). Ce changement entrera en vigueur au prochain renouvellement général des instances dans la fonction publique[14]. Toutefois, comme les lignes directrices de gestion sont à édicter dès 2020 pour une application sur les décisions individuelles prenant effet au 1er janvier 2021 et que les élections professionnelles auront lieu en 2022, il convient de passer pour avis ces dernières devant le comité technique qui, dans cette attente, est compétent en la matière[15].

La mise en œuvre de ces lignes directrices de gestion fera l’objet d’un bilan annuel, sur la base des décisions individuelles prises, devant l’instance.

Les CAP ne seront plus compétentes en matière de promotion, mais le dialogue est maintenu au regard de cette consultation préalable auprès du comité social d’établissement. Cette consultation ainsi que « la publicité de ces lignes directrices permettront de rendre plus explicites les critères pris en compte pour une promotion de corps […] ou de grade »[16].

La communication autour de ce projet puis la publicité des lignes directrices de gestion sont primordiales afin de garantir la transparence, surtout sur les orientations en matière de promotion et d’évolution de carrière. Elles « sont rendues accessibles aux agents par voie numérique et, le cas échéant, par tout autre moyen »[17]. Tout agent doit avoir accès à ce contenu, il s’agit d’une obligation pour l’établissement.

 

***

 

Ce projet s’inscrit dans la stratégie globale de l’établissement, en tenant compte des spécificités qui lui sont propres. La réflexion et la construction en gestion de projet puis l’élaboration de ces lignes directrices de gestion représente un tournant important qui devra être impulsé dès cette année au sein de la fonction publique hospitalière.

 

[1] Décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l’évolution des attributions des commissions administratives paritaires.

[2] Exposé des motifs, dossier législatif de la loi de transformation de la fonction publique.

[3] Art. 26 de la loi n°86-33

[4] Art. 23 du décret n°2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l’évolution des attributions des commissions administratives paritaires.

[5] Art. 24 du décret n°2019-1265 précité.

[6] Art. 22 du décret n°2019-1265 précité.

[7] Ma Santé 2022, Tout comprendre en 22 fiches, CNEH, édition 2019.

[8] Art.27, III du décret n°2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l’évolution des attributions des commissions administratives paritaires.

[9] Art.27, IV de la loi n°2019-828 du 6 août 2019.

[10] Annonce de Mathias Albertone, sous-directeur des ressources humaines du système de santé à la direction générale de l’offre de soins (DGOS), lors des 8es rencontres RH.

[11] Art.21, II de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

[12] Art.27, II, 2° du décret n°2019-1265 précité.

[13] Art.69, 1° de la loi n°86-33.

[14] Art.4, IV et art.94, II, A de la loi n°2019-828.

[15] Art.94, II, A, 3° de la loi n°2019-828 et art.39, IV du décret n°2019-1265 précité.

[16] Exposé des motifs, dossier législatif de la loi de transformation de la fonction publique.

[17] Art. 25 du décret n°2019-1265 précité.