ARTICLE: Conventions de direction commune: formelles? simplement formelles?

ARTICLE: Conventions de direction commune: formelles? simplement formelles?

CONVENTIONS DE DIRECTION COMMUNE : FORMELLES ? SIMPLEMENT FORMELLES ?

 Article paru dans la revue Gestions Hospitalières, n°569, octobre 2017, page 519

Brigitte de LARD-HUCHET
Juriste, consultante du Centre de droit JuriSanté – CNEH

 

La direction commune serait-elle « has been » ? La France peut certes afficher aujourd’hui 135 groupements hospitaliers de territoire (GHT), mais la restructuration de la carte hospitalière a sans doute commencé bien plus tôt, avec la multiplication, ces dernières années des directions communes, à l’initiative le plus souvent des Agences Régionales de Santé (ARS).

Ce mode de gestion hospitalière est aujourd’hui plus que courant, qu’il associe des établissements publics sanitaires et/ou médico-sociaux. Il repose pourtant sur un dispositif juridique léger, dont le juge administratif peut être amené à contrôler la correcte mise en œuvre .

Par une convention de direction et de gestion communes signée en novembre 2005, entre une maison de retraite et un centre hospitalier, les parties ont convenu que le directeur de l’hôpital, assisté de son équipe de direction, dont un directeur référent pour la maison de retraite, assurerait la fonction de direction de celle-ci. Cette convention de gestion ayant pris fin en décembre 2011, l’EHPAD a constaté que le centre hospitalier avait mis à sa charge, pendant la durée de cette convention, la totalité du traitement du directeur référent, et non la moitié comme le prévoyait l’accord précité, et a émis à l’encontre du centre hospitalier un titre de recettes d’un montant de 243.046,87 euros pour ce qu’il estimait être un trop-perçu. Cette demande a été accueillie par le juge administratif, mais la somme fut ramenée à 142 390,56 euros, du fait de la prescription quadriennale.

La difficulté tenait à ce que le centre hospitalier demandait également le versement d’une somme de 127.469,75 euros en remboursement des prestations réellement effectuées par le directeur référent au-delà de son mi-temps et par les autres services du centre hospitalier au profit de l’EHPAD. La Cour administrative d’appel s’appuie sur les stipulations de la convention conclue entre les deux établissements, qui prévoyait qu’au-delà du mi-temps de direction dédié, les autres directeurs fonctionnels du centre hospitalier apportent leur expertise à la gestion de l’EHPAD sur demande expresse du directeur référent , et que les « prestations fournies par l’un à l’autre des établissements sont facturées sur la base des coûts réels tels qu’ils résultent des résultats de la comptabilité analytique ».

La Cour administrative d’appel de Nantes constate l’impossibilité du centre hospitalier à justifier que les sommes demandées correspondent aux coûts réels, au sens de la convention, des prestations effectuées entre mai 2009 et le décembre 2011, se bornant à produire l’agenda du directeur référent, un tableau retraçant en détail au titre de chaque année les dates et l’objet des interventions, le nom et la qualité des intervenants, ainsi que le temps passé et la somme due pour chaque intervention. La Cour en déduit que le centre hospitalier n’est pas recevable à demander le remboursement de ces sommes[1].

La vertu de cet arrêt est double :

  • Rappeler ce qu’est la convention de direction commune, à savoir un dispositif de nature statutaire, qui peut répondre à des problématiques organisationnelles ;
  • Identifier ce qu’elle n’est pas, à savoir, ni un dispositif suffisamment cadré sur le plan juridique, ni même une solution pérenne.

La direction commune est donc à manier avec précaution. Mais surtout, sa mise en œuvre peut nous apporter quelques enseignements sur des restructurations qui ne seraient pas suffisamment accompagnées et sécurisées sur un plan juridique. De quoi alimenter la réflexion sur l’actualité hospitalière…

 

  1. Le dispositif est de nature statutaire….

Rappelons que la direction commune est, sur le plan juridique, un mécanisme statutaire, qui permet de confier à un directeur la responsabilité et la conduite de deux structures publiques sanitaires et/ou médico-sociales. Pour mémoire, les textes sont les suivants :

 

  • Article 4 du décret n°2005-920 du 2 août 2005 portant dispositions relatives à la direction des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
  • Articles 29 et 30 du décret n° 2005-921 du 2 août 2005 portant statut particulier des grades et emplois des personnels de direction des établissements mentionnés à l’article 2 (1° et 7°) de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
  • Articles 31 et 32 du Décret n° 2007-1930 du 26 décembre 2007 portant statut particulier du corps des directeurs d’établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux de la fonction publique hospitalière.

La direction commune encadre la situation des directeurs d’hôpitaux nommés à la direction de deux ou plusieurs établissements relevant de la fonction publique hospitalière. Ces textes abordent donc la direction commune principalement sous l’angle de la gestion de carrière des directeurs concernés.

Seul l’article 4 du décret n°2005-920 du 2 août 2005 précité apporte quelques précisions quant à la procédure de mise en place proprement dite de la direction commune :

  • Sur délibération identique des conseils d’administration ou de surveillance de plusieurs des établissements relevant de la fonction publique hospitalière, ceux-ci peuvent être gérés, dans le cadre d’une convention établie à cet effet, par une direction commune ;
  • Il peut, en outre, être créé dans les mêmes conditions une équipe de direction, pour partie ou dans son intégralité, commune aux établissements concernés ;
  • La convention de direction commune peut être dénoncée par délibération du conseil d’administration ou de surveillance de l’un des établissements composant cette direction commune.

La direction commune n’est donc pas un outil de coopération. Les établissements concernés conservent leur autonomie juridique, et les liaisons opérationnelles qui pourront se nouer entre eux devront s’appuyer sur les dispositifs juridiques existants : conventions de coopération, groupements de coopération sanitaire (GCS), et désormais bien nommés groupements hospitaliers de territoire …

La base textuelle existe donc, mais elle ne dit rien du fonctionnement de la direction commune.

 

  1. … Il n’en est pas moins de portée stratégique !

Sur le terrain, la très forte proportion d’établissements sous direction commune témoigne de la volonté des pouvoirs publics d’en faire un outil à part entière de recomposition de l’offre hospitalière. Les ARS ne comptaient pas moins de 357 établissements publics de santé sous direction commune, sur les 913 hôpitaux que comptait le pays en 2014[2]. Parmi ces établissements, 268 se trouvaient dans une direction commune composée d’au moins 2 établissements publics de santé.

Un certain nombre de ces directions communes évoluent, à plus ou moins long terme, vers une procédure de fusion, aboutissant à la constitution d’un établissement public de santé unique. Ce n’est pourtant pas toujours le cas. Certaines conventions de direction commune perdurent dans le temps, sans modifier la carte juridique des implantations hospitalières.

Mais ce que nous rappelle l’arrêt de juillet 2017, c’est le caractère par principe non pérenne de la direction commune. Si le placement de deux structures sanitaires ou médico-sociales sous la responsabilité d’un directeur unique facilite le processus décisionnel et les rapprochements entre les deux établissements, il n’en reste pas moins que la direction commune, qui relève d’une délibération des conseils d’administration et/ou de surveillance, peut être dénoncée par ces mêmes instances. Sa longévité ne dépend donc pas seulement de l’organe statutaire de gestion des personnes de direction (CNG), ni même des ARS.

La direction commune n’est-elle pas dans ces conditions un outil fragile pour porter les objectifs ambitieux de recompositions hospitalières que les pouvoirs publics peuvent lui assigner ? La décision de la Cour administrative d’appel de Nantes nous montre en tous cas qu’après la fin de la direction commune, chaque établissement, doté de son propre directeur, fera donc valoir ses intérêts, notamment pécuniaires, et plus nécessairement convergents…

 

  1. Ne lui manque-t-il alors pas un cadrage juridique ?

L’arrêt de la Cour Administrative de Nantes illustre à quel point la direction commune, qu’on lui reconnaisse une source statutaire ou une portée stratégique, n’en est pas moins une convention tenant lieu de loi aux parties.

Étonnamment, il n’existe pas de modèle réglementaire de convention de direction commune, pas plus qu’il n’existe de texte sur le contenu impératif ou minimal d’une telle convention. Sur le fondement de l’article L.6134-1 du code de la santé publique, les établissements signataires disposent dont d’une relative liberté en la matière. Le risque pourrait d’ailleurs être celui d’une confusion entre l’unicité de représentant légal et celle de structure juridique. Le directeur signataire de la convention devra veiller à éviter toute schizophrénie, en s’attachant à ce que la définition des engagements contractuels respectifs, aussi bien que leur mise en œuvre soit, claire, équilibrée et respectée par les deux entités parties.

 

Si l’arrêt du 6 juillet 2017 démontre bien une chose, c’est à quel point la direction commune, loin d’être irréversible, peut donner lieu à litige entre deux établissements que tout devait rapprocher, à tout le moins un fort intérêt stratégique.

 

A la différence de la direction commune, la conclusion d’une convention de groupement hospitalier de territoire, bien que limitée dans le temps[3], risque fort d’être durable. Raison de plus pour être prudent. Gageons que la bonne rédaction de ces conventions constitutives aussi bien que des actes qui en découleront (conventions subséquentes, règlement intérieur) seront mis à l’épreuve de la sécurité juridique dans les années à venir.

[1] CAA NANTES, 6 juillet 2017, n°15NT03901, https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechExpJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000035163153&fastReqId=42684558&fastPos=1

[2] ARS, Les groupements hospitaliers de territoire, 2014, http://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/fiche_34.pdf

[3] 10 ans, selon l’article R.6132-1 CSP.