FICHE DE SYNTHESE – Circulaire n° SE1 2014-1 du 4 mars 2014 relative à la lutte contre le harcèlement dans la fonction publique Harcèlement sexuel et moral : Comment sanctionner ? Comment prévenir ?

FICHE DE SYNTHESE – Circulaire n° SE1 2014-1 du 4 mars 2014 relative à la lutte contre le harcèlement dans la fonction publique Harcèlement sexuel et moral : Comment sanctionner ? Comment prévenir ?

Juin 2014//

La lutte pour l’égalité entre homme et femme a très tôt été annoncée comme l’un des grands objectifs du Gouvernement. Le 4 mars dernier était publiée une circulaire décrivant les comportements à adopter pour lutter contre le harcèlement, moral comme sexuel. Une attention toute particulière des hospitaliers est à apporter sur cette problématique puisque cette circulaire émanant de la ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, explicite pour la fonction publique les dispositions de la loi du 6 août 2012 sur le harcèlement, avec en ligne de mire une prévention améliorée et des sanctions accrues.

 

Ce qu’il faut avoir à l’esprit :

 

  • La lutte contre le harcèlement fait l’objet d’une mobilisation importante des pouvoirs publics car ces agissements portent nécessairement atteinte à la dignité humain,

 

  • Cette lutte contre le harcèlement prend une connotation particulière dans la fonction publique, sur laquelle pèse un devoir d’exemplarité.

 

  • L’ancienne définition du harcèlement sexuel prévu à l’article 222-33 du code pénal a été déclarée inconstitutionnelle par une décision du Conseil constitutionnel du 4 mai 2012. Les termes étaient trop imprécis et contrevenaient au principe de légalité des peines et délits. Le législateur a pris toutes les précautions nécessaires pour redéfinir la notion d’harcèlement.

 

  • La nouvelle définition du harcèlement sexuel est désormais identique dans le code pénal, le code du travail, et la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires.

 

  • Elle est issue de la loi du 6 août 2012[1] dont les contours sont précisés par la circulaire du 4 mars 2014.

 

Sanctionner les agissements de harcèlement

 

Harcèlement sexuel Harcèlement moral
Définition code pénal              article 222-33          article 222-33-2
Loi du 13 juillet 1983 article 6 ter de la loi du 13 juillet1983 article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983
Contenu – imposer à une personne, de façon répétée, des propos ou comportements à connotation sexuelle qui soit portent atteinte à sa dignité en raison de leur caractère dégradant ou humiliant- user de toute forme de pression grave, dans le but réel ou apparent d’obtenir un acte de nature sexuelle, que celui-ci soit recherché au profit de l’auteur des faits ou au profit d’un tiers agissements répétés dont il résulte une dégradation des conditions de travail,susceptible de porter atteinte aux droits, à la dignité, à la santé physique ou mentale de l’agent, ou de compromettre son avenir professionnel
Caractère Isolé ou répétitif Répétitif
Sanctions pénales 2 ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende 2 ans d’emprisonnement 30 000€ d’amende
Sanction aggravée (exemple : abuser de l’autorité qu’on détient) 3 ans d’emprisonnement et 45 000 euros

 

Les discriminations faites à la suite d’un harcèlement sexuel sont sanctionnées de façon spécifique depuis 2012. Par ailleurs, la loi a introduit la notion d’ « identité sexuelle » à l’article 6 du titre I du statut général, comme motif de non-discrimination.

A noter que le harcèlement est constitué, indépendamment de l’intention de son auteur de nuire à la victime.

 

  • La protection fonctionnelle

 

Le harcèlement sexuel ou moral est susceptible d’ouvrir droit à la protection fonctionnelle.

Le juge administratif a affirmé qu’un fonctionnaire victime de harcèlement moral doit pouvoir bénéficier de la protection fonctionnelle prévue par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983[2]. La protection accordée aux agents victimes recouvre plusieurs aspects :

 

  • La prévention :

 

Lorsque l’administration est informée par l’agent de faits qui vont se produire ou qui n’ont pas pris fin, elle doit mettre en œuvre les moyens les plus appropriés pour éviter ou faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire est exposé. Dans les cas où l’administration est en mesure d’établir la responsabilité de l’auteur du harcèlement, l’octroi de la protection fonctionnelle peut se traduire par des mesures de changement d’affectation, d’éloignement ou de suspension des fonctions[3]. L’administration peut également engager une procédure disciplinaire contre l’agresseur si celui-ci est un agent public[4].

 

  • L’assistance :

 

Il s’agit d’apporter à l’agent une aide dans les procédures judiciaires, notamment devant les juridictions pénales.

 

  • La réparation :

 

L’agent a le droit d’obtenir directement auprès de son administration le paiement de sommes couvrant la réparation du préjudice subi du fait des attaques, avant même que l’agent n’ait engagé une action contentieuse contre l’auteur de l’attaque[5].

Ce principe a pour prolongement l’obligation faite à l’administration d’indemniser l’agent lorsque l’auteur des attaques ne règle pas le montant des dommages et intérêts auxquels il a été condamné. L’administration doit assurer à l’agent une juste réparation du préjudice subi du fait des attaques et n’est pas liée par le montant des dommages-intérêts alloués par le juge pénal[6].

La jurisprudence reconnaît notamment la réparation des préjudices matériels et moraux[7] ou corporels. A noter que le refus de protection ne reposant sur aucun motif d’intérêt général est illégal et engage la responsabilité de l’administration (indemnisation de l’agent[8]).

 

  • La suspension

 

La suspension de fonctions consiste à éloigner provisoirement du service le fonctionnaire, en cas de faute grave, qu’il s’agisse d’un manquement à ses obligations professionnelles ou d’une infraction de droit commun. La mesure de suspension est une mesure préventive, dictée par l’urgence, destinée à mettre fin au trouble que pourrait créer, au sein du service, la présence du fonctionnaire en cause. Une telle mesure, à laquelle l’agent doit se conformer, n’a d’autre objet que de préserver l’intérêt du service.

 

  • Les sanctions disciplinaires

 

Des sanctions résultant de poursuites disciplinaires peuvent être prononcées contre un agent ayant commis des actes de harcèlement sexuel ou moral. Toute personne ayant procédé ou enjoint de procéder à des faits qualifiables de harcèlement sexuel ou de harcèlement moral est passible d’une sanction disciplinaire. Il convient de rappeler que les procédures disciplinaires, civiles et pénales sont indépendantes les unes des autres.

 

 Prévenir le harcèlement dans l’administration

 En matière de harcèlement, la prévention est fondamentale car les conséquences pour la victime peuvent être graves en cas d’inertie de l’employeur. Dans la fonction publique la prévention passe par un exercice de la responsabilité hiérarchique.

L’article 2-1 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique pose une obligation générale, en précisant que : « Les chefs de service sont chargés, dans la limite de leurs attributions et dans le cadre des délégations qui leur sont consenties, de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité. »

L’autorité hiérarchique a pour devoir de faire cesser l’existence de troubles dans le service.

 

  • La déontologie des agents publics et les valeurs de la fonction publique sont mis en dangers par de tels agissements

 

Les agents publics sont soumis à un certain nombre de principes déontologiques et de valeurs fondamentales en raison du caractère d’intérêt général de leurs missions, notamment la dignité et la probité. Ainsi il existe une interdiction de tout agissement de nature à discréditer l’administration.

L’obligation de signalement est fondée sur les dispositions du deuxième alinéa de l’article 40 du code de procédure pénale, qui prévoient que tout fonctionnaire « qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

Le juge admet que le signalement puisse être effectué par le supérieur hiérarchique du fonctionnaire qui a eu connaissance des faits délictueux.

 

  • L’obligation de prévenir dans le domaine de l’hygiène, de la sécurité et des conditions de travail.

 

La loi du 6 août 2012 intègre la prise en compte des risques liés au harcèlement sexuel et moral au 7° de l’article L.4121-2 du code du travail, qui impose à l’employeur, dans le cadre des principes généraux de prévention, de « planifier le prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l’organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales, et l’influence des facteurs ambiants, notamment les risques liés au harcèlement moral et au harcèlement sexuel, tels qu’ils sont définis aux articles L.1152-1 et L.1153-1».

 

Les administrations doivent prévenir les situations de harcèlement. Lorsque l’administration n’a pris aucune mesure adéquate pour faire cesser des agissements qui lui ont été signalés sa responsabilité peut être engagée devant le juge administratif.

 

La responsabilité de l’administration employeur

Les administrations sont soumises, en matière de santé et de sécurité au travail, aux mêmes exigences que les autres employeurs, en vertu des normes définies au niveau européen[9] et, sauf dispositions spécifiques, à leurs mesures de transposition inscrites en droit français dans la quatrième partie du code du travail.

L’article L. 4111-1 du code du travail dispose que l’administration veille au respect de la réglementation du code du travail relative à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs.

 

Le régime jurisprudentiel spécifique du harcèlement au travail

 

L’administration doit apporter la preuve qu’elle a mis en œuvre des moyens pour faire cesser les agissements de harcèlement, c’est à-dire répondre aux sollicitations légitimes de l’intéressé et tenter de rétablir une situation de travail normale[10]. L’administration peut être condamnée pour sa négligence et son inertie[11]. Il revient au juge administratif d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis.

 

Les acteurs mobilisables

 

La fonction publique dispose en particulier d’instances de concertation, les CHSCT et d’acteurs opérationnels en matière d’hygiène et de sécurité (médecins de prévention, assistants et conseillers de prévention, agents chargés de fonctions d’inspection) qui doivent être mobilisés dans les démarches de prévention. Ces instances doivent être au centre des démarches d’identification, d’évaluation et de prévention des risques.

L’affichage sur les lieux de travail, des dispositions de l’article 222-33-2 du code pénal, concernant le harcèlement moral doit se faire conformément à l’’article L. 1152-4 du code du travail. Même si cette mesure ne constitue pas une obligation pour l’employeur public, l’administration peut tout à fait la mettre en œuvre dans le cadre de sa démarche de prévention.

 

La procédure d’alerte et le droit de retrait[12] en cas de harcèlement sexuel ou moral

 

  • La procédure d’alerte

 

Le fonctionnaire ou l’agent signale immédiatement à l’autorité administrative (chef de service), ou à son représentant, toute situation de travail dont il a un motif raisonnable de penser qu’elle présente un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé, ainsi que toute défectuosité dans les systèmes de protection. Le CHSCT compétent doit être informé de la situation en cause. De même, un membre du CHSCT qui constate un danger grave et imminent, notamment par l’intermédiaire d’un fonctionnaire ou d’un agent qui a fait usage du droit de retrait, en avise immédiatement l’autorité administrative ou son représentant.

 

  • L’exercice du droit de retrait

 

Les agents publics bénéficient d’un droit de retrait en cas de danger grave et imminent pour leur vie ou leur santé, qui s’accompagne d’une procédure d’alerte de l’employeur.

Ce droit de retrait peut être utilisé dans ces conditions pour une situation de harcèlement sexuel, sous le contrôle du juge administratif. Ce dernier interprète toutefois strictement la notion de danger grave et imminent et apprécie si ce motif paraît raisonnable dans les circonstances de l’espèce. Par ailleurs, le droit de retrait pourrait être utilisé pour le harcèlement moral dès lors que le danger est considéré comme grave et imminent, conformément à l’article 5-6 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982.

 

  • La formation

 

  • Les publics concernés en priorité

 

La circulaire propose que des formations spécifiques pour mieux connaître, prévenir et traiter le harcèlement soient suivies par les différents protagonistes. Il s’agit de renforcer la prise de conscience des situations de harcèlement sexuel ou moral et la maîtrise du cadre juridique afin de permettre aux agents rencontrant ces situations (témoins ou victimes) de saisir les interlocuteurs adéquats au moment opportun.

En matière de formation initiale, tout nouvel entrant dans la fonction publique pourra recevoir une formation sur ces problématiques. En matière de formation continue, des formations seront proposées sur ce thème aux agents des services de ressources humaines, et à l’encadrement supérieur et de proximité. Ces formations doivent notamment traiter de la protection de l’agent public, de l’obligation de signalement, de la prise en charge de la victime et des sanctions encourues.

 

  • Les objectifs de la formation

 

  • Maîtriser le cadre juridique du harcèlement sexuel ou moral (définition juridique, sanctions disciplinaires et pénales, charge de la preuve, protection fonctionnelle)
  • Prévenir les situations de harcèlement sexuel ou moral (outils de prévention à développer, etc.).
  • Réagir à une situation de harcèlement sexuel ou moral (en tant que témoin – collègue, responsable syndical, responsable hiérarchique – ou en tant que victime)

[1] Loi n°2012-954 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel

[2] Le ministre de la fonction publique a notamment précisé quels moyens l’administration devait mettre en œuvre pour faire cesser une situation de harcèlement moral (quest. écr. AN n°61894 du 27 octobre 2009).Voir également CAA Nancy, 2 août 2007, n° 06NC01324 ; CE, 12 mars 2010, n°308974.

[3] Rép. min. n°13166, JO Sénat 28 juillet 2011 p.1989

[4] CE, 21 novembre 1980, n° 21162 ; Rép. min. n°3765, JO Sénat 3 juillet 2008 p. 1350

[5] CE, 18 mars 1994, Rimasson, n°92410

[6] CE, 17 décembre 2004, Barrucq, n°265165

[7] CE, Sect. 28 mars1969, Jannès, n°73250 ; CE. 21 décembre 1994, Mme Laplace n°140066, CE, 8 décembre

2004, req. n°265166 et 265167, CAA Paris, 30 avril 2013, n°10PA03867

[8] CE, 17 mai 1995, n° 141635

[9] Directive-cadre européenne 89/391/CEE

[10] CAA Nancy, 15 novembre 2007, n° 06NC00990

[11] CAA Paris, 18 octobre 2012, n° 11PA03595

[12] La procédure d’alerte et le droit de retrait ont fait l’objet d’une explicitation dans la circulaire du 9 août 2011 d’application des dispositions du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène, la sécurité et la prévention médicale dans la fonction publique (B9 n°11-MFPF1130836C).